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        綠色金融報告:中國碳市場從地區試點走向全國統一

        摘要:

        發改委2016年1月發文部署全國碳市場建設工作,要求確保2017年啟動,《碳排放權交易管理暫行辦法》已經明確部分管理規則;

        全國碳市場設一個還是多個交易平臺尚存爭議,集中交易便于政策調整,但對交易平臺能力建設和規則完善程度提出很高要求;分散交易鼓勵優勝劣汰,有利于碳市場自身以及碳金融體系的發展,是目前國際通行的模式,但需保證跨市場的規則統一;

        全國碳市場配額分配體系遵循"統一行業分配標準"、"差異地區配額總量"、"預留配額柔性調整"三原則,力求兼顧公平與效率,但實際公平性有待觀察;

        不同試點地區之間、試點地區與非試點地區之間,以及同一試點市場不同企業之間留存配額的價值不一,配額統一結轉難保公平性。由試點市場分別回購剩余配額較為可行;

        全國碳市場覆蓋所有地區,CCER地域限制將不復存在,電力部門CCER也將部分納入碳市場,很大程度上降低了CCER對配額市場的沖擊;

        全國碳市場將為碳金融體系的發展提供重大機遇。碳期貨的束縛將消失,可交易的碳金融衍生品有望迎來井噴;需進一步推廣銀行參與碳金融市場、開發碳金融產品與服務的經驗,引導更多金融機構積極參與,推動碳市場及碳金融體系深化發展。

        以試點地區為中心建設跨區域碳市場,是對全國碳市場建設的有益探索,也可能是全國碳市場啟動之前主要的運行模式;

        上海、北京、深圳等地可以適時增加碳市場行業覆蓋范圍,研究可復制、可推廣性的排放核算標準及配額分配方案,引導全國碳市場的長期發展。

        關鍵詞:交易平臺 配額分配 CCER  碳金融 跨區域碳市場

        隨著我國碳排放權交易市場試點工作的不斷深入,全國碳市場也已漸行漸近。國家發改委2016年1月印發的《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》(下稱《通知》)對全國碳市場建設做了統一的部署,要求確保2017年啟動全國碳市場;4月,國務院辦公廳下發2016年立法工作計劃將《碳排放權交易管理條例》列為預備項目;6月13日,國家發改委副主任劉鶴主持召開發改委改革專題會議,提出要"加快推進碳排放權交易制度",全國碳市場建設全面進入快車道。

        在此之前,我國已有七個碳交易試點在市場體系構建、配額分配和管理、碳排放測量、報告與核查等方面展開了深入探索[1],為全國碳市場的建設積累了寶貴經驗。而2016年作為全國碳市場啟動前的最后一個履約年度,無疑將成為碳市場從"試點"走向"全國"的關鍵年度。事實上,2014年底在七個碳交易試點全部啟動之后,國家發改委就發布了《碳排放權交易管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》),從中已經可以對全國碳市場的市場框架以及管理規則管窺一斑。然而關于碳市場交易平臺設置、配額分配及使用規則、交易主體準入、核證自愿減排量(CCER)抵消機制,以及由碳交易市場衍生的碳金融體系發展等關鍵問題仍存在較大爭議,有待進一步研究和明確。

        本報告擬結合國內試點情況以及歐美碳市場發展經驗,對上述問題進行分析,并由此出發展望全國碳交易市場框架與管理體制的設計。

        一、交易平臺設置

        《暫行辦法》規定:"碳排放權配額交易平臺由國家發改委批準設立。"由于試點階段的特殊性,目前獲批的交易機構共七家,分別位于七個試點地區,獨立地承擔著本地區及周邊地區的碳排放配額交易。

        全國碳市場建成后,是在一家交易所交易集中交易,還是在統一規則的前提下由多家交易所分散交易,目前尚存爭議,但不論是集中還是分散,現有七個試點碳市場的交易平臺都在積極擴大影響,爭取在全國碳市場中占據更重要的地位。

        1.集中交易模式利弊

        集中交易模式的優勢是便于統一標準、集中管理,有利于價格發現;同時也契合我國節能減排行動自上而下的推進路徑,便于國家主管部門靈活調整,使碳交易機制與其他能源氣候政策形成合力??紤]到我國大部分地區依然處于工業化增長和轉型的階段,經濟增速和產業結構調整相對較快,因此保證碳市場配額總量及分配調整的靈活性,對于降低減排政策給宏觀經濟帶來的風險、保障我國長期經濟增長的平穩具有重要的意義。因此,《暫行辦法》也明確規定國家配額除向各省市發放之外,國家碳交易主管部門還需預留部分用于有償分配、市場調節和重大項目建設。在集中交易的模式下,國家預留配額能夠直接影響統一市場,保證了政策調整效果的直接和有效。

        集中交易的主要障礙,在于我國碳市場巨大的規模對交易平臺以及交易規則的設計完善提出了非常高的要求[2]。在市場設立初期,單一交易平臺如果存在交易規則的不完善,可能會對市場造成較大的沖擊,也缺乏競爭機制,不利于促進規則相關服務的優化。

        美國加州碳市場便是典型的集中交易體系,由加州氣候交易所(CCX)作為唯一的交易平臺。加州碳市場作為一項由州政府發起的自愿性減排措施,設立之初市場規模的交易主體數量有限因而采取集中交易模式。然而,隨著2014年加州碳市場與加拿大魁北克省碳市場對接,實際上已經形成了雙中心分散交易的模式。

        目前我國的七個交易平臺在試點過程中積累了豐富的交易管理經驗,形成了較為完善的體制機制和交易系統,而新設交易平臺周期較長、成本較高。因此,未來集中交易的國家碳市場交易平臺很可能會在現有的七個交易平臺中擇優產生。就試點情況看,湖北、深圳、上海和北京的特點比較突出:

        湖北碳排放權交易中心在交易總量、總額、累計日均成交量、投資者數量、省外引資金額等主要市場指標方面均位居全國第一。此外,湖北率先啟動碳排放配額現貨遠期交易,為碳金融市場的發展和創新開創了先河。然而,湖北省相對較為薄弱的金融市場基礎條件,是其最為明顯的劣勢;

        深圳排放權交易所交易活躍度最高[3],主要得益于其較高的市場開放度。深圳最早引入機構和個人投資者,同時也是目前唯一引入境外投資者的市場。此外,深圳在碳金融創新方面較為活躍,發行了全國第一個碳債券、第一只碳基金、第一個跨境碳產回購交易、第一個綠色結構性存款等,在配額托管制度,質押融資、創新型交易品種的研發等方面也走在前列。但深圳市場小規模、交易主體較多,在全國碳市場的覆蓋標準下,納入的企業較少,這是深圳排放權交易所的主要劣勢;

        上海環境能源交易所線上交易規模位列全國第三,是國內目前唯一連續三年100%履約的試點碳市場。此外,上海環交所正在探索碳排放遠期產品(計劃將于今年三季度上線)。上海的主要優勢在于上海金融中心地位,以及較為成熟、完善的整體的市場環境,這會對全國碳市場啟動的平穩運行帶來積極的影響;

        北京環境交易所盡管總體交易量不大,但其碳交易產業鏈最為完善。不僅金融機構、碳資產管理公司、大型央企總部都在北京,而且全國碳市場的設計團隊也在北京,他們是未來可持續碳金融產品研發的重要利益相關方。目前,北京環交所承擔著全國碳市場管理體系、碳金融體系發展等多項國家課題的研究任務,也意味著其在未來全國碳市場中的重要地位。

        在集中交易的機制下,沒能成為國家交易平臺的試點交易機構將面臨功能的轉型,可以作為特別會員單位參與全國交易平臺,代理開展交易;在采取拍賣進行配額有償分配的地區,也可以承擔地方配額拍賣的任務。然而《暫行辦法》并未對地方拍賣平臺的設置進行限制,考慮到全國市場下各省市均存在有償分配的配額比例,因此各地也都可以設立拍賣市場,從這個意義上說,原有試點市場并無優勢。

        2.分散交易模式利弊

        分散交易的模式是指在嚴格統一的核算標準與交易規則下,由多個交易平臺同時進行交易。從國際經驗來看,分散交易式是目前發達經濟體碳市場主要采用的建設模式。歐洲碳排放交易機制(EU-ETS)即存在英國倫敦的歐洲氣候交易所(ICEECX)[4]、加州商品交易所(GreenXCME)[5]、德國萊比錫的歐洲能源交易所(EEX)[6]、挪威奧斯陸的北歐電力交易所(Nordpol)等多家交易機構。EU-ETS框架下的交易平臺通過自由競爭、優勝劣汰的方式,促進市場體系的成長和完善。比如位于法國巴黎的BlueNext交易所2009年一度占據了EU-ETS市場90%的交易量。但由于該交易所交易品種過于單一,在EU-ETS市場整體低迷時期經營難以為繼,于2012年底宣布永久關閉。除此之外,EU-ETS框架下各交易所以及大型商業銀行、投行等金融機構以做市商的形式設立了場外交易平臺,主要承擔大宗交易,或為小規??嘏牌髽I提供中介或代理服務,集中大量小企業的配額進行打包交易。場外交易在EU-ETS市場占據了近四成的成交量,規模不容忽視。多家交易所配合大量的做市商和場外平臺,構成了EU-ETS多層次的交易體系,適應了不同地區、不同規模和行業的控排企業、不同類型投資者的需要。由于各交易所交易的標的EUA具有極高的標準化程度,因此交易所之間的EUA成交價格也有很高的一致性,EU-ETS下的控排企業可以選在就近市場進行交易。

        2009年啟動的美國區域溫室氣體減排行動(RGGI)也采取了分散交易的模式,在參與的各州分別設立交易所進行配額拍賣,而企業拍賣獲得的配額可以在RGGI框架下所有的交易所進行交易。

        設立分散式的碳交易市場體系,關鍵在于:1)設定統一、明確、公開的碳排放核算標準,使不同市場交易的標的體現相同的減排貢獻,同時不同市場交易規則也需要保持一致,從而杜絕因政策、標準和規則的因素而產生的跨市場套利空間;2)設定統一的注冊登記系統,保證跨市場交易信息的可靠性。在保證上述條件的前提下,允許多家交易機構同時開展碳交易,并允許交易主體跨市場交易,有利于交易平臺之間引入競爭,倒逼提升服務水平和創新動力,加快我國碳市場的成熟和完善。[7]

        值得注意的是,在試點階段已經有多個地方提出設立碳交易平臺、參與碳市場試點的意愿[8]。在我國特有的行政體制和地區競爭動機下,相信在分散交易模式下,還將有更多地方政府提出相同的訴求,一如數年前各地爭相建設各類交易所的亂象,導致重復建設、浪費公共資源,同時也不利于碳市場的有序發展。對這一問題,除了強調國家主管部門要控制碳交易平臺設立數量的同時,還需要現有交易平臺提升管理和服務,打破地域限制。地方交易平臺可以嘗試構建"交易平臺聯盟"等合作機制,實現會員資格互認,或者借助金融機構經營網點實行代理開戶等服務,優化開戶注冊和賬戶管理流程、提高跨市場交易便利度等方式,真正推動全國碳市場的一體化發展。

        二、配額分配與使用

        配額的初始分配是碳市場的核心要件,從國際市場和國內試點經驗看,也是決定市場運行平穩性、有效性,以及減排效果的關鍵要素。2016年6月13日召開的國家發改委改革專題會議上,發改委副主任劉鶴同志即提出要"繼續扎實推進碳排放權交易",同時特別強調要"進一步細化碳排放權配額分配的具體方法和程序"。按照全國碳市場建設工作的總體安排,要在2017年啟動全國碳市場,就需要在今年完成配額分配方案的設計,這也是2016年我國碳市場建設從試點走向全國過程中最為關鍵的任務之一。

        此外,對于配額的使用限制,包括跨期儲存與結轉相關規定也是碳市場交易規則中的重要內容。而在試點向全國市場過渡的過程中,試點市場配額能否在全國市場啟動后繼續使用,也是目前討論的焦點。

        1.配額分配方式

        圍繞配額分配方式的爭論,焦點圍繞著"一致性"、"差異性"與"靈活性"三個關鍵詞展開:

        強調"一致性"的觀點指出,要明確區域發展的補貼意義和碳市場功能之間的本質區別,不能把"共同但有區別的責任"原則用在碳市場,而是要保證在配額分配上采取全國統一標準,從而保障全國碳市場的公平性、一致性和穩定性[9];

        強調"差異性"的觀點則認為,我國地區增長路徑具有較大的差異,對于部分經濟發展和節能減排壓力都較大的地區而言,高能耗、高排放企業往往對經濟和財政的貢獻都不小,因此在配額分配過程中需要適當考慮,避免短時間內增加較大的成本負擔。事實上在部分試點地區已經采取了"差異化"的配額分配方式,例如廣東碳市場再分配預留配額時,向發展任務較重的粵西北地區傾斜。而在6月13日國家發改委改革專題會上,劉鶴也指出碳配額分配方法要"考慮公平和效率、區域發展差異等問題";

        強調"靈活性"的觀點則指出,除了上述兩方面因素,由于我國經濟增長較快、產業結構變化較多,大部分地區仍處在工業化轉型的過程中,因此需要預留相當比例的配額以應對經濟形勢和政策目標的調整。

        綜合上述觀點,我國碳市場實質上形成了相對折中的分配體系,遵循"統一行業分配標準"、"差異地區配額總量"、"預留配額柔性調整"這三項主要原則。按照《暫行辦法》的規定,由國家發改委根據各地區溫室氣體排放、經濟增長、產業結構、能源結構、控排企業納入情況等因素確定地區配額總量,并預留部分配額用于有償分配、市場調節和重大項目建設。地方配額在初期以免費分配為主,適時引入有償分配,并逐步提高比例。其中免費分配的標準和方法由國家發改委參考相關行業主管部門的意見統一確定。地方配額總量與免費分配配額之間的軋差,可由地方政府用于有償分配,有償分配的具體方式由地方確定。

        從字面上看,由于國家在進行地區配額總量分配的過程中已經適當考慮了地區差異,因而在免費配額的分配標準設置上不再考慮地方偏向性,而是按照統一的行業標準確定。由于配額分配標準由國家確定,地方層面只能遵照執行,或者從嚴執行,可見地方對配額分配沒有自主權。這樣設置無疑是旨在兼顧地區差異和市場公平:在配額總量分配時考慮地區差異,而在免費分配時嚴守統一標準從而保障市場公平性。但值得注意的是,理論上這樣的分配方式并不一定能夠保證不同地區的企業在交易過程中的公平性。按照規定,地方配額總量扣除免費分配后的部分,可由地方政府通過拍賣或固定價格出售的方式進行有償分配,有償分配的方式和標準由地方確定。因此配額總量分配的地區偏向性便會導致各地區配額有償分配成本的差異。此外,由于地方在免費配額分配過程中,可以執行比國家標準更嚴的標準,其結果是降低免費配額分配比例,提高有償分配比例。因此可能出現各地區在免費分配部分"從嚴",而在免費分配部分"競次(RacetotheBottom)",即壓低有償分配的價格,間接地提升本地企業在碳市場的競爭優勢。實證研究表明,在碳市場上,如果采取偏向性的配額總量分配方式,則會導致中西部地區不當的競爭優勢,長期會使高耗能產業向中西部集聚,形成"污染天堂"效應,反而不利于地區協調發展[10]。因此有必要對有償分配的方式和標準進行限制,統一采取拍賣進行有償分配,同時要求各地配額拍賣向外地企業開放的方式,能夠統一不同地區企業獲得配額的實際成本。此時配額總量分配的地區偏向性僅僅會影響到各地方政府拍賣收入,而不會對市場公平性造成影響。地方政府的拍賣收入可以用于支持低碳技術、產業的發展,或用于低碳基礎設施投資,從而兼顧地區差異。

        2.配額的跨期使用

        從國際碳市場和國內試點經驗可以發現,不論是采取免費分配還是拍賣分配的方式,配額過剩是碳市場交易初期最容易發生的問題,也是影響碳市場價格平穩性的最大隱患。允許碳配額的跨期儲存是平滑各期配額價格的有效手段。此外,允許配額儲存對于企業跨期進行碳資產管理、降低減排成本具有重要的作用,因此,各試點均允許控排主體跨期儲存配額?!稌盒修k法》明確全國碳市場配額可以存儲,但具體規則有待明確。目前各試點地區均規定前一年的配額可以全額結轉至下一年繼續使用,其中,只有湖北附帶規定結轉的配額必須是通過市場交易購入的,換句話說企業如果需要將免費分配得到的配額結轉之下一期,就需要先賣出再買入。這一規定增加了表面上的交易活躍度,但是對于優化價格發現能力并沒有顯示出很大的作用,因此預計全國碳市場并不會采納。

        此外,在全國碳市場啟動后,試點市場交易主體的剩余配額是否能在全國市場繼續使用,是各試點地區政府主管部門、交易機構、控排企業以及投資者非常關心的話題。如果不對原有配額進行結轉,則可能對過渡期試點市場的平穩運行造成巨大的沖擊,就如2008年EU-ETS第一階段末由于配額無法結轉至下一期使用,導致碳排放配額市場價格跌至0,在歐盟政策制定者、國際社會,以及相關研究人員中激起了巨大的爭議。然而與EU-ETS在2008年的情況不同,我國目前有7各試點市場并存,市場之間價格差異較大(按2016年6月27日收盤價,最高的北京市場碳配額價格為54.77元/噸;最低的廣東則為9.32元/噸,而一個月前上海市場還曾出現過4.21元/噸的超低價格),此外不同試點市場的覆蓋范圍、配額分配方式,以及排放核算標準不同,導致市場之間交易標的并不完全等價。即便是同一市場上的不同企業,也可能有的企業持有的配額是免費分配得到,而有的企業是通過市場交易獲得的,因而持有成本也不相同??梢娙~等比例結轉無法滿足公平性的標準。

        此外,由于試點市場獨立運行,互相之間,以及試點市場與全國市場之間缺乏協調,因此如果確定全額結轉,很難預測試點市場交易主體的行為,會使全國市場運行初期配額供給總量脫離主管部門的控制,造成一定的不確定性。

        還需要注意的是,國家發改委2016年1月11日發布的《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》(發改辦氣候[2016]57號),以及5月13日發布的《關于進一步規范報送全國碳排放權交易市場擬納入企業名單的通知》中設定的全國碳市場行業、企業覆蓋范圍,與現有試點市場并不一致。盡管在新的履約年度中(2016年7月~2017年6月),各試點市場均參照全國市場的標準調整了納入企業范圍,但仍可能存在不一致。對于納入試點市場但沒有被全國市場納入的企業,因其不再參與全國碳市場的交易,所以其持有的配額如何結轉,且結轉后如何處理也成了問題。

        最后需要考慮的問題是,原有試點市場交易主體通過結轉獲得了全國碳市場的配額,因此在相同的配額分配標準下,就比沒有參與試點碳市場交易的企業(包括非試點地區,以及試點地區沒有納入試點市場但被納入全國市場的企業)具有一定的優勢。而這種優勢是否合理,也需要探討。對此特別需要明確的一個觀點是,沒有參與碳交易的企業,并不表示其沒有承擔減排任務。事實上"十一五"、"十二五"期間,在國家和地方減排目標的引導下,各行各業均通過各種方式實現了一定程度的減排,只是被納入碳市場的企業可以利用碳交易機制更為靈活地安排其減排行動。

        可見,在確保市場公平性的前提想,盡量避免對已有市場平穩性的沖擊、實現試點市場向全國市場的有序銜接,需要綜合考慮多方面的因素。在國家方案沒有明確的時候,試點市場對未來配額的結轉事項也都在"摸著石頭過河":上海規定2016年之前的配額可以分三期逐步結轉為2016~2018年配額;天津則規定原有配額可以全額結轉至2016年后使用;而北京則是規定為納入全國碳市場的企業持有的配額繼續有效,可以逐步賣出配額,而納入全國碳市場的企業則待國家方案出臺后執行。

        考慮到不同試點地區之間、試點地區與非試點地區之間,以及同一試點市場不同企業之間的公平性難以同時保障,因此筆者認為由試點市場分別自行消化剩余配額的方式也是一種較為可行的方法。具體可以由試點地區碳市場主管部門在試點結束之前按照固定價格回購剩余的配額;回購價格按照一定時間,或者一定成交量對應的交易均價確定?;刭徶蹩捎扇珖袌鱿虻胤接袃敺峙渑漕~收入進行抵補,或者由全國碳市場主管部門以資金或者配額的形式部分進行補償。

        三、自愿減排項目核證減排量(CCER)抵消機制

        按照《暫行辦法》的規定,在碳市場覆蓋范圍之外的"自愿減排項目"實現的減排量,經主管部門核證并在"國家自愿減排交易登記系統"進行備案后,可獲得"核證自愿減排量(CCER)"。CCER可以在碳排放配額交易市場上進行交易,用以抵消(offset)碳市場控排企業的排放量。碳市場引入CCER的主要作用在于鼓勵碳市場覆蓋范圍之外的企業進行節能減排,從而延伸碳市場的作用。這一做法肇始于《京都議定書》中設定的"清潔發展機制(CDM)",鼓勵發展中經濟體碳減排,并可以向發達經濟體的碳市場出售獲利。

        從圖1可見,七個試點地區中只有湖北的CCER總規模較大,從全國總體來看CCER主要來源于非試點地區。在試點階段,各試點地區為了促進本地減排目標的完成,同時避免低成本的CCER大量涌入市場造成的沖擊,因而對CCER的使用設定了一定的限制,主要包括使用比例上限、自愿減排項目時間與來源地限制,以及項目類型限制等[11]。在全國碳市場啟動后,由于所有地區都將被納入碳市場,因此CCER的地域限制將不復存在,這在很大程度上降低了CCER對配額市場的沖擊。

        從項目類型看,CCER的主要來源為風電、光伏、光伏和甲烷減排(主要為農業和畜牧業項目),其中前三項作為電力項目納入了全國碳市場行業覆蓋范圍中。目前不論是《碳排放權交易管理暫行規定》還是發改委2014年4月發布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》,都沒有對自愿減排項目的主體設定限制,納入碳市場交易的企業同時也可以投資自愿減排項目。因此在全國碳市場啟動后,納入全國碳市場的電力企業在投資新能源項目時,可以選擇按照新增產能申請免費分配的配額,或者是作為自愿減排項目開發CCER。具體孰優孰劣,取決于當時的配額市場價格,以及對新增產能的配額免費分配標準。但不論企業為新增產能申請配額,還是開發CCER抵消原有排放,這兩種方式對于碳市場總體供需平衡的影響是一致的。因此在全國碳市場下,新增配額與CCER之間存在著此消彼長的關系,市場交易標的總供給更加可控。

        綜合上述分析,我們可以預計CCER的使用比例限制將可能逐步放開。此外,目前七個碳試點均對CCER項目類型和開發時間做了一定的限制,總體來看2013年以前的項目的交易將受到限制;水電項目CCER受到限制,而林業碳匯和農業減排項目則普遍受到鼓勵。這些項目類型和開發時間上的限制在全國碳市場啟動后,仍可能延續。

        此外,值得一提的是按照發改委前期組織開展的"重點企(事)業單位溫室氣體排放報告"工作的要求,各單位需要對全部六大類溫室氣體(二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫)排放進行報告,預示著全國碳市場將以此作為控制對象。但現有7個試點市場的碳配額均僅覆蓋二氧化碳這一主要溫室氣體,其他五類溫室氣體的減排則是通過"自愿減排項目"獲得"中國核證減排量(CCER)"后,才能夠進入市場進行交易。全國市場如何覆蓋其他五類氣體尚未明確,但考慮到非二氧化碳溫室氣體涉及行業較少[12]、核算成本較高,且各試點沒有直接覆蓋的經驗,因此在建設初期很可能依然是通過CCER的形式納入。

        四、碳金融體系

        成熟完善的碳金融體系是一個健康的碳市場重要的組成部分。碳金融產品和服務能夠為交易主體提供風險控制的手段,或者促進碳資產的形成、優化碳資產管理,為基礎性的碳配額現貨市場增加流動性,從而深化碳交易制度的優勢,使之成為應對氣候變化、減少溫室氣體排放、解決環境問題的根本性制度安排。而反過來,規模較大、流動性充足且健康穩健的現貨市場則為碳金融產品及服務的發展提供了堅實的基礎。因此在《京都議定書》簽訂時,歐洲就同時啟動了碳排放權現貨和期貨交易市場的建設,目前碳期貨、碳期權等碳金融衍生品構成了歐洲碳市場交易最重要的部分,約占市場交易總規模的90%;碳基金、碳資產托管、抵押/質押貸款等基于碳資產的金融服務規模也非??捎^。

        碳金融體系在我國碳市場建設過程中同樣受到了重視,2014年起北京、上海、廣州、深圳、湖北等碳排放權交易試點省市,先后推出了近20種碳金融產品[13]。但受制于各試點市場分割、規模有限、流動性較弱,且交易體系不完善、面臨相關政策和交易規則的諸多不確定性,導致碳金融產品和服務不論是交易規模還是市場影響力均比較有限,可持續性和可復制性不足,成為我國碳市場建設進程中的一塊明顯的短板。

        隨著全國市場的啟動,市場規模和流動性都將大幅提高,交易主體和需求種類也將更趨多元化。而在全國碳市場建立之初市場波動和風險較大,交易主體風險管理的需求較高。此外,控排企業,尤其是非試點地區的企業對碳交易的認識較為局限,繼續借助金融機構的服務提升碳資產的管理能力。在這樣的背景下,碳金融也將迎來發展機遇。

        1.碳金融衍生品

        2014年試點碳市場全面啟動,同年5月國務院印發了《關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》(又稱為"新國九條"),其中第五條特別提出:加大期貨品種創新步伐,研究發展商品期權、商品指數、碳排放權等新交易工具。由于《期貨交易管理條例》規定期貨交易只能在經批準的專業期貨交易所進行交易,而現有七個試點碳市場均不具有期貨交易資格。在碳交易體系尚不完善,面臨諸多政策和市場不確定性的試點階段,各期貨交易所也難以很快推出碳期貨產品。

        但對于其他諸如遠期、掉期等衍生品卻沒有交易場所的限制,因而各試點碳市場開展了諸多探索:2016年3月28日,廣州碳排放權交易所成交了國內首單(非標準)碳配額遠期交易;4月27日,湖北碳排放權交易中心推出全國首個碳排放權現貨遠期交易產品,上線交易當日成交量680.22萬噸,成交金額1.5億元;6月15日,北京環境交易所成交了國內首筆碳排放權場外掉期合約,交易量為1萬噸;上海環境能源交易所也計劃于三季度推出碳遠期產品……就目前僅有的線上交易碳衍生品種——湖北碳排放權現貨遠期產品來看,其日均成交量比湖北市場碳配額現貨交易量大了兩個數量級,顯示了碳金融衍生產品巨大的市場潛力,但在全國碳市場啟動后即將面臨的一個問題就是各市場遠期產品的整合。此外,針對非標準遠期以及掉期合約等場外交易的衍生產品,也需要出臺針對性的監管規則,避免投機行為放大市場風險。

        另外,全國碳市場啟動后帶來的另一個更為關鍵的改變,就在于全國市場統一的交易標的、巨大的市場規模和流動性,為碳期貨的發展提供了條件。2015年4月國務院印發的《中國(廣東)自由貿易試驗區總體方案》中提出,在廣東自貿區研究設立以碳排放為首個品種的創新型期貨交易所,意味著國家已經在為即將到來的全國碳市場框架下的碳期貨交易做準備。而除了廣州碳排放權期貨交易所外,上海期貨交易所、大連商品交易所、鄭州商品交易所,以及上海國際能源交易中心中國金融期貨交易所等期貨交易所作為證監會監管的期貨交易所正規軍,在推出新期貨交易品種方面具有先天性的優勢,并且已經先期開始了碳期貨產品和交易的研究工作;而湖北已于2104年申請開展碳期貨交易的試點,目前尚未得到發改委的批復[14],其他試點地區也有計劃申請。

        2.碳金融服務

        金融機構的參與是碳交易市場不可或缺的部分。在國際碳市場中,銀行、基金等金融機構不僅是碳交易的參與者,同時也是碳配額場外交易、跨國跨區域碳交易,以及碳資產管理等碳金融服務的主要組織者。引入機構和個人投資者不僅能夠提高市場流動性、強化價格發現功能,還能夠通過開發碳基金、碳信托、碳債券、碳保理,以及碳資產抵押/質押貸款、碳資產授信等衍生服務,能夠為企業參與碳交易提供便利、促進碳資產的形成、提升企業碳資產管理意愿和能力、充分發掘碳資產的市場價值,從而深化碳配額的基礎市場,構建多層次的碳金融體系。

        從試點開始至今,北京、上海、廣州、深圳、湖北5個試點市場已推出了近20種碳金融產品(參見表1)。以興業銀行為代表的股份制銀行,是目前我國參與碳金融市場最為積極的金融機構。興業銀行作為全國首家采納"赤道原則"的銀行,不僅深耕綠色金融,在綠色金融領域也領先全國。興業銀行自2007年起便率先參與國內碳交易市場建設,目前已與全部7個試點碳市場達成合作關系,在碳交易制度設計咨詢、交易及清算系統開發、碳資產質押授信、節能減排項目融資等方面提供一攬子產品與服務。2014年11月上線的深圳碳交易代理開戶系統,是全國首個也是唯一基于銀行網上平臺進行碳交易代理開戶的系統,參與碳交易市場的國內機構和個人可通過該行個人網銀直接開通深圳排放權交易所賬戶。此外,興業銀行開發了碳資產評估工具、國際碳資產質押授信業務、碳減排量銷售協議、碳交付保函、CCER交易結算和資金存管、碳排放權質押貸款等業務,均開創了國內先河,形成了國內首家推出涉及碳交易前、中、后臺全產業鏈的碳金融綜合服務機構。

        各試點市場交易所也積極與銀行等金融機構合作,探索碳金融產品與服務的管理體制,針對部分碳金融產品和服務出臺了相關管理規定(參見表2)。全國市場啟動后,一方面需要統一已有管理規定、填補空缺的管理規則,同時還需要推廣有關機構現有參與碳金融市場、開發碳金融產品與服務的經驗,引導更多的銀行、券商等金融機構積極參與,真正推動我國碳市場及碳金融體系深化發展。

        五、從試點向全國市場過渡的準備

        2016年是全國碳排放權交易市場建設的關鍵年度,除了在國家層面抓緊制定相關制度、市場體系的"頂層設計"外,還需要更充分發揮試點市場的經驗和優勢,為全國碳市場提供"自下而上"的支撐。具體而言,各試點地區可以從兩個層面入手:推進跨區域碳交易合作,以及探索暫時未納入全國碳市場的重點排放部門碳排放核算標準與配額分配方法。

        1.推進跨區域碳排放權交易合作

        以碳市場試點地區為中心,探索開展跨區域碳排放權交易、建設區域性碳市場,不僅是對全國碳市場建設的有益探索,也可能是全國碳市場啟動之前,我國碳市場主要的運行模式。目前北京與深圳已經分別與河北承德、內蒙古包頭展開了跨區域碳交易,為其他試點地區的推廣做出了初步的探索。后續在法律和規則的協調、交易機構的對接,以及跨區域綜合管理等領域還需展開更深入的探索。

        北京最早開始探索跨區域碳交易機制。在京津冀協同發展的大背景下,2013年11月,北京與天津、河北、內蒙、陜西、山東等簽訂了"開展跨區域碳開放權交易合作研究的框架協議"。2015年8月,承德市六家水泥企業納入北京市碳排放交易系統,開創了跨區域碳交易的先河。

        深圳也于2014年11月與包頭市簽訂了《碳交易體系建設戰略合作備忘錄》,確立了碳市場鏈接的總體思路。2016年6月,深圳—包頭跨區域排放權交易正式鏈接啟動。

        除此之外,湖北與山西、安徽、江西、廣東簽訂了《碳排放權交易跨區域合作交流框架協議》;呼和浩特、鄂爾多斯、張家口、鎮江等市也都在尋求與現有試點市場的對接。這些探索將為全國碳市場的頂層設計提供自下而上的支撐。

        我國區域協同發展戰略為區域性碳市場的建設提供了基礎條件。環渤海、京津冀、長三角、珠三角等區域不僅是我國重要的經濟增長極,同時也是碳排放的核心區域。而上述經濟區的核心省市也都承擔了碳交易試點的工作,具有開展跨區域碳交易、建立區域一體化碳市場的條件。在統一市場、統一標準、統一方法、統一監管的原則指導下,建立區域的環境和氣候聯合的管理體系、提出跨區域與市場統一制度與方案設計,細化碳資產管理的會計制度、審計制度、稅收制度等,將是下一步建設區域碳市場的核心要求。

        2.擴大碳市場行業覆蓋范圍,爭奪分配標準的話語權

        按照現有政策,全國碳市場覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、民航等8大類32個子行業。值得注意的是在目前我國經濟"三期疊加"的大背景下,上述高能耗、高排放部門往往同時也是承擔轉型成本最多、利潤受損最嚴重的部門。建立碳市場、推進節能減排政策的落實,有助于加快產業結構調整進程,但碳市場同時也在客觀上增加了這些部門顯性的減排成本。而隨著配額總量逐漸趨緊、免費分配配額占比逐漸下降,這種顯性的減排成本也將隨之不斷增加,給控排企業造成負擔。此外,隨著我國產業結構和消費結構的改變,服務業占比越來越高,服務業能耗和排放占比也相應提升。此外,隨著居民收入的提高以及生活消費方式的升級,居民部門直接消費的能源和碳排放占比也在不斷提升。隨著產業結構調整進程的推進,高耗能、高排放產業占比必將下降,因而固守現有的碳市場行業覆蓋范圍,也不利于總體減排目標的實現。

        逐漸擴大碳市場的行業覆蓋范圍,將建筑業、交通運輸、餐飲酒店和零售業等能耗和排放較為集中的服務業,以及大型公共建筑等部門納入碳市場,是未來保障碳市場持續發展的必要途徑。這樣一方面可以擴大碳市場的覆蓋范圍,優化減排政策效果,另一方面由于服務業、公共建筑往往能耗和排放彈性較低,減排成本較高,因此其參與碳市場后會成為碳配額凈需求方,從而在一定程度上降低工業部門的履約成本,緩解經濟結構轉型過程中的陣痛。

        上海、深圳、北京試點碳市場過程中,已經納入了服務業以及部分公共建筑設施,但考慮到全國其他地區的基礎條件,這些部門沒有納入全國碳市場。但如前所述,隨著碳市場的不斷發展和完善,覆蓋范圍也將逐漸擴大,而這些市場的試點經驗也將發揮重要的作用。按照《暫行辦法》的規定,對于全國碳市場覆蓋行業所屬企業碳排放的核算方法,以及配額分配標準由國家發改委制訂,但同時規定各省市可以自行決定擴大碳排放權交易的行業覆蓋范圍,而對擴大覆蓋的行業核算方法以及分配標準如何確定,卻沒有明確。對于只有個別地區覆蓋的行業,不應由國家統一制定,因此比較可能的方式是地方自行確定并報送國家主管部門批準并公示。同時為了保證全國市場標準的統一性,在其他地區覆蓋相應部門時,也應遵照執行。如果按照這樣的管理規則,則在全國碳市場逐步擴大覆蓋范圍的過程中,先前存在的地方制定標準將成為國家標準制定的重要參照。

        對于如上海、北京、深圳等經濟較發達、產業結構較為先進的地區,在完成全國碳市場建設"規定動作"之外,適時增加行業覆蓋范圍、進一步研究更加科學、可執行,且具有可復制、可推廣性的排放核算標準及配額分配方案,不僅僅有助于提高本地區碳市場的規模,更有助于在全國碳市場未來的建設進程中,占據更加主導的地位。

        原標題:綠色金融報告(20160713):中國碳市場:從地區試點走向全國統一

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